Toll som økonomisk krigføring

Professor Andreas Moxnes, Økonomisk Institutt, Universitetet i Oslo. Foto: Privat

Mens krigen raser i Ukraina kjempes det samtidig en økonomisk krig mellom Russland og Vesten. Det store spørsmålet er om vi har økonomiske virkemidler som kan stoppe krigen.

Vesten lanserte raskt omfattende sanksjoner etter invasjonen: Russland ble utstengt fra betalingssystemet SWIFT, valutareservene til den russiske sentralbanken er frosset, eiendeler til oligarker er beslaglagt, og USA har innført et importforbud mot russisk olje. 

Er det i det hele tatt realistisk å erstatte en betydelig andel av russisk gass på kort sikt?

For øyeblikket er det lite som tyder på at de nåværende sanksjonene vil stoppe krigen på kort sikt. I EU pågår det en debatt om å innføre en embargo av russisk olje og gass. Dette vil utvilsomt svi for russiske statsfinanser, da eksporten til EU utgjør om lag 70 prosent av samlet eksport av naturgass i rørledninger. 

Svir for EU

Men på motsatt side vil det også svi for EU. Russisk gass utgjør over 50 prosent av gasskonsumet i Tyskland, og mange er bekymret for de økonomiske og sosiale konsekvensene av gass-embargo. Er det i det hele tatt realistisk å erstatte en betydelig andel av russisk gass på kort sikt? Norge har ikke kapasitet til å øke leveransene i en skala som virkelig monner. Til tross for at Norge er en betydelig leverandør av gass til EU, eksporterer vi mindre gass til EU enn det Russland gjør. Flytende naturgass (LNG) kan fraktes i skip til EU, men også her er det kapasitetsbegrensninger på kort sikt, både når det gjelder europeiske LNG-terminaler, skip og produksjon. 

Noen økonomer har tatt til orde for at kostnadene for Europa er overkommelige (Bachmann et al, 2022) og at en embargo vil være et effektivt virkemiddel for å stoppe krigen. Andre er derimot mer pessimistiske, og mener at substitusjonsmulighetene bort fra russisk gass er minimale – noe som innebærer at kostnadene for land som Tyskland vil bli svært høye.

Kan bli optimalt

Etter min mening er det et annet virkemiddel som bør vurderes nøye: Toll på russisk olje og gass. Ifølge klassisk økonomisk teori kan en tollsats på olje og gass faktisk være «optimalt», altså gi en gevinst for EU som helhet, hvis tollsatsen presser ned prisen på russisk olje og gass tilstrekkelig (før tollen ilegges). Videre sier økonomisk teori at tollsatsen burde vært høyere hvis russisk tilbud er relativt uelastisk; det vil si at russisk eksport ikke faller mye når prisen går ned. 

Vi ser allerede nå at russisk olje selges til en lavere pris enn annen olje, fordi det er vanskeligere å finne internasjonale kjøpere.

Begge disse betingelsene er trolig oppfylt for russisk olje og gass. Vi ser allerede nå at russisk olje selges til en lavere pris enn annen olje, fordi det er vanskeligere å finne internasjonale kjøpere. Ifølge ferske data var prisen per fat Urals olje 1-2 USD lavere enn Brent olje før krigen startet. Prisdifferansen i skrivende stund er 38 USD per fat. Tilbudet av russisk gass er trolig også relativt uelastisk på kort sikt, siden gassen for det meste leveres i rør til EU. Rørledninger til andre markeder enn EU er begrenset, og det vil ta mange år å bygge nye.

Gir proveny

En tollsats på for eksempel gass vil altså presse ned prisen på russisk gass, og dermed redusere inntektene til Putin og hans krigsmaskineri. Men en toll vil utvilsomt også øke prisen på gass i Europa, noe som er upopulært blant europeiske forbrukere og næringsliv. Men en tollsats vil også generere skatteinntekter. Disse skatteinntektene kan gis tilbake til konsumenter og næringsliv, slik at kostnadene til folk flest holdes nede.

Toll har derfor noen fordeler sammenliknet med en embargo. For det første vil EU fortsatt kunne kjøpe russisk olje og gass, noe som minimerer faren for at land som Tyskland havner i en akutt energikrise. For det andre genereres det skatteinntekter, noe som kan omfordeles til de som rammes mest av den økonomiske krigføringen.

Men er det nok?

Selv om klassisk økonomisk teori tilsier at toll er en farbar vei, gjenstår mange ubesvarte spørsmål. For det første, hvor høy bør tollsatsen være? Hvis den settes svært høyt vil gassimporten gå mot null, og toll og embargo vil fremstå som identiske virkemidler. Hvis det settes for lavt, vil ikke prisen på russisk gass (og Putins inntekter) falle tilstrekkelig mye. For det andre, hva om Russland gjengjelder med sine egne tollsatser eller eksportavgifter? Da kan kostnadene til Europa fort bli mye høyere.

Til syvende og sist er spørsmålet om tollsatser er nok til å svekke russisk økonomi så mye at krigen kan stanses. Vurder følgende tankeeksperiment: En 50 prosent tollsats på russisk gass reduserer Russlands gassinntekter med 50 prosent, tilsvarende et inntektsbortfall på 27 milliarder USD (eksporten av naturgass i rør var 54,2 milliarder USD i 2021). Hvis Putin har 27 milliarder USD årlig mindre til å finansiere krigen, vil det redusere Russlands militære kapasitet. Men er det nok til å stoppe eller endre utfallet av krigen?